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O DESAFIO DA DESIGUALDADE
As lições do desenvolvimento social recente no Brasil

O maior legado de Lula não é só o Bolsa Família. O principal mérito de seu governo foi montar uma estratégia macroeconômica articulada com o desenvolvimento social e ancorada no crescimento, na geração de emprego e renda, na valorização do salário mínimo, no aumento do gasto social, no incentivo às políticas universais

por Eduardo Fagnani

A pobreza declinou sensivelmente nos últimos nove anos. Mais de 28 milhões de brasileiros suplantaram a “linha de pobreza” monetária definida pelo Banco Mundial (US$ 2 por dia). O contingente de pobres caiu de 36% para 20% da população total. A desigualdade social também refluiu: a renda domiciliar per capitados estratos mais pobres cresceu 50%, ante 12% auferidos pelos mais ricos.

O que justifica esse progresso? Muitos atribuem apenas ao programa Bolsa Família. Essa explicação minimalista é endossada pelas organizações internacionais.

Na divulgação do relatório da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) foi ressaltado que “jamais se viu a pobreza e a desigualdade caírem tão depressa” como no Brasil. Esse avanço foi motivado pelo crescimento e pelo Bolsa Família, “um exemplo de política social copiado no mundo inteiro, inclusive em países mais desenvolvidos”.1 A contribuição do salário mínimo e da Seguridade Social foi nula. Mais grave, o relatório prega nova reforma ortodoxa na Previdência e minimizam o papel do crescimento e seus reflexos no mundo do trabalho. Esse reducionismo não é fruto de desconhecimento: o buraco é mais embaixo.

 

Nova embalagem do Estado mínimo

De forma dissimulada, observa-se, em escala global, o desenvolvimento de uma astuta estratégia de marketing visando transformar o programa brasileiro numa “solução” milagrosa para erradicar a pobreza no mundo. Furtivamente, procuram elevá-lo ao status de “case” internacional de sucesso a ser difundido em todo o mundo. Usam-no como a nova embalagem do fracassado Estado mínimo.

A lógica aparente é impor a focalização como um teto para todos os países subdesenvolvidos, cujos sistemas de proteção social foram destruídos pelo tsunami neoliberal. Mas também pretendem utilizá-la como moeda de troca para a iminente reforma dos regimes de welfare state europeus – medida de austeridade para fazer frente à crise fiscal.

O objetivo pode não ser garantir padrões mínimos de seguridade, mas assegurar padrões máximos de gasto social. Programas dessa natureza são relativamente baratos como porcentagem do PIB.

Estão trocando a embalagem, mas preservando o conteúdo. De forma sub-reptícia, ressuscitam a famigerada proposta dos três pilares elaborada pelo Banco Mundial nos anos 1990.2 O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) passou a denominar propostas dessa natureza de “universalização básica”.3 Não seria melhor chamar de “focalização para todos”?

A Organização Internacional do Trabalho (OIT) elaborou a proposta do Piso de Proteção Social Básica.4 Em síntese, defende que todos os países do mundo deveriam oferecer um conjunto de serviços sociais para pobres, desempregados, idosos, viúvos, órfãos e inválidos. Também deveriam incluir o pagamento de um benefício monetário para famílias com crianças, “a exemplo do que o governo brasileiro garante com o pagamento do Bolsa Família”.

A proposta inspira-se nos programas focalizados adotados no México, Chile, Namíbia e Nepal, entre outros. Mas a grande estrela global, sem dúvida, é o “case” brasileiro, “considerado o maior programa de transferência social em escala mundial que beneficia 46 milhões de pessoas com um custo que equivale aproximadamente a 0,4% do PIB”.

A despeito de ser um retrocesso em relação à Convenção 102 da OIT, datada de 1953, o Piso de Proteção Social Básica foi aprovado pela ONU e recebeu apoio entusiástico de uma multiplicidade de organismos. Formou-se uma “coalizão global” favorável que reúne diversos órgãos da ONU (FAO, Pnud, Unesco, Unicef, entre inúmeros outros), o FMI, o Banco Mundial e o BID. Com a crise, os países do G20 também endossam a iniciativa, vista como “importante estabilizador econômico”.

No Brasil, o quadro não é diferente. Setores da oposição lutam incansavelmente pela paternidade do filho pródigo. Setores do governo também reproduzem a visão minimalista do sucesso recente, sobretudo no cenário internacional.

 

Incompreensão e reducionismo

Essas visões demonstram incompreensão acerca das características do complexo sistema de proteção social brasileiro consagrado em 1988. Além disso, apequenam o legado do ex-presidente Lula, que foi muito além do meritório programa Bolsa Família.

Seu maior legado foi montar uma estratégia macroeconômica articulada com o desenvolvimento social e ancorada no crescimento econômico, na geração de emprego e renda, na valorização do salário mínimo, no aumento do gasto social, no incentivo às políticas universais e no avanço das políticas voltadas para o combate à pobreza, com destaque para o Bolsa Família.

Mais que isso, superamos etapa estéril em que “focalização” (Estado mínimo) e “universalização” (Estado de bem-estar) eram vistas como paradigmas excludentes. Passamos a considerá-las estratégias complementares e convergentes. O programa Brasil sem Miséria, recém-lançado pelo governo federal, caminha nesse sentido.

 

O que explica o desenvolvimento social recente?

A questão social foi eleita como um dos eixos do desenvolvimento. Conjugaram-se, com êxito, estabilidade econômica, crescimento, distribuição de renda e inclusão social. Essa estratégia está ancorada em seis núcleos sumarizados a seguir.

 

1. Crescimento econômico

O crescimento é a mais efetiva das políticas sociais. É ele que explica a redução da pobreza na China de 57% para 14% entre 1980 e 2005. Vistos como “estratégia única”, programas focalizados são limitados. Caso contrário, a pobreza no México não alcançaria metade de sua população.

O PIB do Brasil, após crescer mais de 7% ao ano (1950-1980), caiu para a medíocre taxa média anual de 2,1% (1981-2003). Estudos recentes da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal) mostram uma inquestionável correlação entre crescimento do PIB per capita e redução da incidência da pobreza em dezenove países da América Latina e Caribe. A renda per capita brasileira praticamente ficou estagnada entre 1980 e 2003 – enquanto setuplicou na China e dobrou na Índia.

Após 25 anos, a partir de 2006 o crescimento econômico voltou a ter destaque na agenda. Uma sinalização foi o lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), visando à coordenação de investimentos públicos e privados na infraestrutura econômica e social.

Com a crise internacional, essa postura foi reforçada, e medidas anticíclicas foram adotadas. Setores estratégicos tiveram redução de impostos. A meta de superávit primário foi reduzida. A política monetária foi afrouxada pela redução dos juros e dos compulsórios. Os bancos públicos ampliaram a oferta de crédito (que praticamente dobrou em relação ao PIB). Papel central foi desempenhado pelo BNDES, cujos desembolsos quase triplicaram na segunda metade da década passada. Em parte, o crédito pessoal foi direcionado para pequenos empreendedores urbanos, para a agricultura familiar e para os funcionários públicos e aposentados, realimentando a cadeia do consumo e impulsionando o mercado interno.

O PIB cresceu a taxas médias anuais de 5% (o dobro da média das décadas anteriores). O PIB per capita quase triplicou entre 2002 e 2010 (de US$ 2.870 para US$ 8.217). A arrecadação cresceu, e as contas públicas melhoraram (a relação dívida líquida/PIB declinou de 60% para 40%).

O crescimento deflagrou uma espiral virtuosa de geração de emprego e renda que realimenta o consumo, a produção e os investimentos.

 

2. Geração de emprego e renda

O crescimento impulsionou o mundo do trabalho. A taxa de desemprego caiu pela metade. Mais de 12 milhões de empregos formais foram criados. A renda domiciliar per capitacresceu com vigor. O rendimento médio real dos trabalhadores e o consumo das famílias voltaram a crescer, após longos períodos de encolhimento.

 

3.  Aumento do gasto social

O crescimento ampliou as fontes de financiamento da política social, abrindo espaços para o aumento do gasto social federal, que duplicou, em termos reais, entre 2002 e 2009; em proporção do PIB, passou de 13% para 16%; o gasto per capita subiu 60%.

 

4. Valorização do salário mínimo

A estratégia também privilegiou a valorização do salário mínimo, que experimentou aumento real de mais de 80% entre 2003 e 2011. Em São Paulo, o custo da cesta básica como proporção do salário mínimo caiu pela metade (1995-2010). Muitos “iluminados” diziam que o aumento do salário mínimo quebraria a Previdência Social. Ocorreu o contrário.

 

5. Políticas universais

A experiência brasileira de proteção social é singular. Nos últimos anos da década de 1970 até 1988, caminhamos na contramão do mundo. Seguimos a rota inversa do neoliberalismo. Fomos salvos pelo movimento político. O notável movimento social que lutava pela redemocratização do país construiu uma agenda de mudanças que visava, em última instância, acertar contas com a ditadura militar. Naquele momento, não havia solo fértil para germinar a investida neoliberal.

A rota forjada pelo movimento social tinha como destino a Assembleia Nacional Constituinte. Após uma árdua marcha, a Constituição da República aprovada em 1988 restabeleceu a democracia e consagrou as bases de um sistema de proteção social inspirado no Estado de bem-estar social europeu, ancorado nos princípios da universalidade, da seguridade e da cidadania.

É verdade que, entre 1990 e 2005, os ventos liberalizantes também sopraram por aqui. Passada essa longa fase de tensões, a inflexão ocorrida na política econômica a partir de 2006 começou por aplicar o pilar inconcluso do projeto de reformas desenhado pelas forças que lutavam contra a ditadura militar, apoiado em três núcleos centrais:5 a restauração do Estado democrático de direito; a construção de um sistema de proteção social, inspirado nos princípios do Estado de bem-estar social; e a concepção de uma nova estratégia macroeconômica, direcionada para o crescimento econômico com distribuição de renda.

A Constituição de 1988 consagrou os dois primeiros. Todavia, a sociedade foi incapaz de viabilizar o terceiro. Com o crescimento, a partir de 2006, começamos a construí-lo.

Não pode haver dúvidas sobre o papel desempenhado pela Seguridade Social no desenvolvimento social recente. Sem ela, 70% dos idosos estariam abaixo da linha de pobreza – ante os atuais 10%.

Observe-se que em meados de 2011 a Seguridade Social concedeu 34,8 milhões de benefícios diretos, assim distribuídos: Previdência Urbana (16,6 milhões); Previdência Rural (8,4 milhões); proteção aos idosos pobres e pessoas com deficiência (3,8 milhões); e Seguro-Desemprego (6 milhões). O caráter distributivo desses programas fica mais evidente se também contabilizarmos os seus beneficiários indiretos. Segundo o IBGE, para cada beneficiário direto há dois indiretos, membros da família. Dessa forma, a Seguridade Social favorece, direta e indiretamente, cerca de 104 milhões de pessoas, a metade da população do país.

Mais de dois terços desses benefícios equivalem ao piso do salário mínimo. A notável elevação real do mínimo ampliou a renda dessas famílias – o que também explica o motor do crescimento baseado no consumo interno.

 

6. Políticas focalizadas de combate à pobreza

Finalmente, o sexto núcleo da estratégia de desenvolvimento social foi a expansão dos programas de combate à pobreza, com destaque para o Bolsa Família. É verdade que milhões de pessoas pobres saíram dessa condição pela simples fuga para empregos e salários mais elevados, aproveitando as oportunidades abertas pelo mercado de trabalho.

A redução da pobreza também foi fruto de uma gama enorme de outros programas sociais, com destaque para o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf).

Grande parte da pobreza brasileira concentra-se na área rural. Na última década, o PIB da agricultura cresceu mais que o PIB nacional. A queda do índice Gini no campo foi maior que no meio urbano. A chamada “nova classe média” no campo passou de 21% para 35% da população rural. Em dez anos, a migração rural caiu pela metade. No ranking do índice de “felicidade futura” medido pelo Gallup World Poll (132 países), o Brasil rural é o terceiro colocado. Passamos a Dinamarca, que era recordista mundial.

Em parte, essa melhora é explicada pelas oportunidades abertas no mercado de trabalho, pelo Bolsa Família e demais programas sociais (Previdência Rural, Benefício de Prestação Continuada, Pronaf, entre outros).

 

A lição brasileira

A partir de 2006, caminhamos no sentido de construir uma nova estratégia de desenvolvimento social articulada com a política econômica. Essa é a lição que muitos brasileiros e o mundo deveriam aprender – e que expressa o verdadeiro legado de Lula.

A agenda brasileira para o futuro, definitivamente, não é aquela que os organismos internacionais querem impor ao mundo. Nosso desafio central é consolidar as conquistas de 1988, bem como os avanços e convergências obtidos recentemente. Isso depende de uma duríssima corrida de superação de obstáculos. Um deles é a redução das despesas financeiras, o maior item do gasto público. Somos líderes mundiais em taxa real de juros e vice-líderes no ranking de maiores pagadores de juros em proporção do PIB. Se Macunaíma vivesse hoje, certamente diria: “Ou o Brasil acaba com os juros, ou os juros acabam com o Brasil!”.

Eduardo Fagnani

é professor do Instituto de Economia da Unicamp e pesquisador do Cesit (Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho).



Ilustração: Alves


 1 André Barrocal, “OCDE: Brasil tem avanço extraordinário e redução da pobreza inédita”, Carta Maior, 26 out. 2011.
2 Ver Banco Mundial, Envejecimiento sin crisis: políticas para la protección de los ancianos y la promoción del crecimiento, Oxford University Press, 1994; e World Bank, Investing in health [Investindo em saúde], Oxford University Press, 1993.
3 Banco Interamericano de Desenvolvimento, “Universalismo básico: una nueva política social para América Latina”, Washington, 2006.
4 M. Cichon, C. Behrendt e V. Wodsak, La iniciativa del Piso de Protección Social de las Naciones Unidas, Alemanha, Friedrich-Ebert-Stiftung, 2011.
5 “Esperança e mudança: uma proposta de governo para o Brasil”, Revista do PMDB, ano II, n.4, Rio de Janeiro, Fundação Pedroso Horta, 1982.

01 de Dezembro de 2011
Palavras chave: Sociedade, Estado, pobreza, crescimento, Bolsa Família, emprego, salário mínimo, PIB, economia, políticas, desenvolviemnto, Brasil
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comentários
7 comentários
20/12/2012 - 11:25hs - Betão

Essa Marise Schwartz corresponde aos 70% dos descendentes de alemães que pensa desta forma tacanha, despreza a realidade pois o problema é a estética do governo que incomoda e não os resultados, como vocês acham que Hitler chegou ao poder propaganda enaltecendo o raça atingindo em cheio o ego dos alemães. Sou descendente de alemão e sofro com a visão estreita e a estúpida vaidade racial dos meus concidadãos pois são em tudo estreitos não aprendem com o erro dos outros só com os próprio são tolos por definição.

21/02/2012 - 20:47hs - Marcela Cristiane

Não preciso ler estatísticas ou comprovações de Fulano ou Ciclano para perceber na pele o quanto o Brasil melhorou.Sugiro que pessoas que torcem o nariz e negam as melhorias feitas durante o governo Lula ,ao invés de fazerem viagens pelo Brasil de avião o façam de carro- tipo de Distrito Federal a Rio Grande do Norte por exemplo.Só então poderão atestar , verificar e concluir que o Brasil possui uma nova história e que podemos dividir em antes de Lula e depois de Lula. As corrupções continuam sim, desvios de verbas também, mas juntamente com estas práticas vem um governo preocupado com as classes mais pobres e por isto inúmeras palmas à Lula e Dilma sim.

17/01/2012 - 09:39hs - Augusto José Prates

Marise Shwartz, você pode discordar do que quiser, mas procure não passar por ridícula. Que o país está longe, muito longe de ser o que desejamos, isso é claro. Assim como como está muito longe do passado cruel do legado do Estado mínimo executado por FHC e o Dissenso de Washington. O país melhorou tanto para a maioria de seus cidadão, que estes consagraram seus governantes nas urnas, independentemente de mídia e outros burburinhos.

10/01/2012 - 18:58hs - Marcelo Pereira
Todos esses dados são sim verdadeiros Marise Schwartz. A pobreza diminuiu significativamente, porém ainda há pessoas nela, só que em 10 anos isso não poderia mudar. País nenhum no mundo teve uma mudança tão grande em 10 anos, mas vem melhorando ao longos dos anos e esse é o caminho que o Brasil segue. Com mais emprego, mais acesso a educação, mais cursos técnicos e universitários, entre outros pontos. Não são perfeitos, mas aos poucos e com a conscientização do povo iremos ser um país mais justo e igualitário.
10/01/2012 - 18:51hs - Luciana Melo
É uma aberração o texto acima! Com estatísticas completamente manipuladas e fraudulentas! Podemos ver de perto, por toda parte a miséria crescendo assustadoramente por todo o Brasil e principalmente nas grandes cidades... O nosso próprio empobrecimento, da dita classe média. Chega de tanta ladainha!!! Abaixo a corrupção, que se vale deste mesmo discurso!!! Precisamos lutar inicialmente pela Não Reeleição de todos os políticos corruptos que estão aí fazendo o que estão fazendo... O texto é abominável! Nem dá pra ler até o fim!
09/01/2012 - 16:36hs - sergio

Marise Schwartz, sou pobre, vim de uma família muito pobre que nos anos 2000 finalmente teve chance de ascender socialmente, fiz faculdade com ajuda do governo federal, antes do governo Lula não teria feito e hj posso ajudar minha família... Tenho membros da minha família com ajuda social federal... Vejo que no Brasil a antiga classe média não aceita a ascensão da nova, da Era Lula... são em sua maioria Psdbistas e Neoliberalistas frustrados, mas não nos enganemos com esses, olha o que fizeram com o mundo, o Lula não é perfeito, pois é humano, mas é o de longe o melhor presidentes desde Getúlio Vargas...

03/12/2011 - 21:21hs - Marise Schwartz

Discordo em vários aspectos,mesmo porque assistimos ainda de camarote uma população sem direito algum,onde o tal Bolsa Família não chega onde a exclusão se faz presente. Precisamos evoluir muito neste aspecto e sair do paradóxo deliberante e insensato de dados falsos,acreditando em divulgação eleitoreira,não creio nestes dados,é só olhar em nossas ruas com olhar mais clínico e reflexivo,para percebermos a pobreza. O mal deste pais é a doenças corrupção,que assola uns e favorece a outros.Estou cansada de ver pobre sem ter o que comer e vestir e ,ter que ler estas aberrações.É inacreditável.

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